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Apesar de um crescimento notável na ocupação de cargos de alto escalão, a desigualdade de representação de mulheres e pessoas negras no serviço público brasileiro ainda é marcante. Dados divulgados nesta terça-feira (16) pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), em colaboração com o Movimento Pessoas à Frente e a Fundação Lemann, revelam que, entre 1999 e 2025, homens e pessoas brancas dominaram as lideranças do setor, com 75% e 78% dos postos de direção, respectivamente. Neste mesmo período, pretos e pardos somavam apenas cerca de 3% e 14% dessas posições.
Essas constatações são fruto de uma ampla investigação que reúne três estudos distintos. A pesquisa, intitulada Lideranças Públicas no Brasil: Mobilidade, Trajetórias e Perfil dos Cargos de Direção, Chefia e Assessoramento, foi desenvolvida pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) em parceria com a organização civil Movimento Pessoas à Frente e a Fundação Lemann.
Durante a apresentação dos dados, os especialistas enfatizaram que, apesar de uma progressiva conquista de espaço, a sub-representação de mulheres e pessoas negras no alto escalão do serviço público federal persiste. Os avanços, notadamente entre as mulheres – que já ocupam aproximadamente 40% dos cargos de direção –, ganharam impulso a partir de 2022, mas ainda não espelham a diversidade da sociedade brasileira.
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A maior diversidade de gênero e raça é mais evidente em pastas como o Ministério da Igualdade Racial e o Ministério das Mulheres. Os pesquisadores também apontam que o recrutamento de profissionais externos ao serviço público tem se mostrado uma via eficaz para impulsionar a diversidade, com maior frequência de mulheres e pessoas negras entre os indicados de fora.
Contudo, essa modalidade de contratação, que foi predominante até cerca de 2004, experimentou um declínio constante. Essa mudança ocorreu principalmente em decorrência de legislações que passaram a determinar percentuais mínimos de servidores de carreira nas posições de chefia.
Essa constatação, que realça o papel do recrutamento externo na oxigenação da burocracia estatal e na aceleração da promoção da igualdade racial e de gênero, contrasta com a percepção comum de que o acesso ao topo do setor público se resume a indicações políticas.
Perfil da alta liderança: predominantemente concursados
Um dos estudos apresentados, intitulado As Várias Faces da Burocracia Dirigente: Perfil da Alta Liderança na Administração Federal Brasileira, revela que, no período de 1999 a 2025, o alto escalão do serviço público federal foi majoritariamente preenchido por servidores concursados. Eles representavam 63% dos ocupantes dos antigos cargos de Direção e Assessoramento Especial (DAS) nível 5 ou de Natureza Especial, que incluem secretarias executivas, presidências de autarquias, entre outros.
A análise detalhada mostra que 75% desses dirigentes já possuíam experiência prévia no setor público antes de assumir suas funções. Além disso, 86% haviam concluído o ensino superior – embora apenas 10% tivessem pós-graduação – e 16% eram formalmente filiados a algum partido político.
Dinâmica da permanência e circulação de dirigentes
O segundo estudo, denominado Perda ou Circulação de Lideranças? Trajetórias dos Dirigentes Públicos Brasileiros na RAIS, 2009-2023, aborda a duração dos mandatos. Ele indica que, em cargos e órgãos específicos, a permanência tende a ser breve: 57% dos episódios duram até dois anos e 37% se encerram no primeiro ano.
Contrariando a ideia de uma saída definitiva, a pesquisa aponta que a trajetória de liderança é mais duradoura. Entre os que assumem a direção, 79% prosseguem em posições dirigentes em outras instituições após dois anos, 55% após quatro, e aproximadamente 20% ainda estão em cargos de liderança após uma década. Notavelmente, 80% dos servidores que deixam uma função de direção permanecem no setor público no ano subsequente.
Um fenômeno intrigante, apelidado de 'efeito bumerangue', foi identificado: 44% dos dirigentes federais que deixam um órgão público retornam a ele em algum momento de suas carreiras.
Os estudos interpretam esses índices como evidência de que grande parte da 'rotatividade' observada é, na realidade, uma circulação de lideranças dentro do próprio Estado, resultando em um acúmulo valioso de experiência. Isso sugere a formação de uma elite burocrática com capacidade de preservar a memória institucional e aprimorar a gestão técnica.
A ascensão a posições de topo, na maioria dos casos, é gradual. Em média, os ocupantes dos antigos cargos DAS-5 possuíam oito anos e quatro meses de experiência prévia em funções comissionadas, enquanto os de nível 6 acumulavam nove anos e meio.
Felix Lopez, técnico de planejamento e pesquisa do Ipea, coordenador-geral do projeto e autor do terceiro estudo – Mobilidade Vertical e Trajetória dos Dirigentes na Burocracia do Executivo Federal – enfatizou a relevância dessas descobertas.
Lopez ressaltou que 'toda discussão sobre capacidade estatal passa, em algum momento, por sabermos quem governa a máquina pública e qual a lógica de seleção das pessoas que ocupam posições dirigentes'. Ele acrescentou que os resultados dos três estudos revelam uma realidade substancialmente mais complexa e intrigante do que o senso comum costuma imaginar.
O pesquisador complementou que 'no ponto mais alto da burocracia [federal] há um ponto de convergência entre as demandas da autoridade política e o funcionamento cotidiano do Estado'. Ele criticou a polarização dos debates sobre cargos públicos, que frequentemente oscilam entre dois extremos.
Um deles vê os cargos como meros instrumentos de coalizão política, preenchidos por aliados sem experiência, em detrimento da eficiência. O outro, especialmente no Executivo federal, exalta o mérito de uma burocracia puramente técnica e profissional, imune a pressões políticas. Lopez conclui que 'o problema é que nenhuma dessas duas imagens se aproxima de uma realidade que é muito mais complexa'.
As versões finais dos três estudos serão publicadas em breve em uma edição temática do Boletim de Análise Político-Institucional (Bapi). Este boletim, focado no tema 'Dirigentes Públicos e Liderança Democrática no Brasil', estará disponível para consulta no site do Ipea.
Luseni Aquino, diretora de Estudos e Políticas do Estado, das Instituições e da Democracia (Diest) do Ipea, afirmou que as três análises se inserem em um debate mais amplo sobre lideranças e capacidades estatais no contexto brasileiro.
Para Luseni, 'pessoas e lideranças são fundamentais na administração pública, não só pelo seu papel na sustentação da máquina e dos processos de políticas públicas, mas também pelo seu potencial como atores de inovação e transformação do Estado'. Ela concluiu que essa perspectiva é 'uma chave cada vez mais relevante ao pensarmos gestão pública'.
